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完善“一城一头一网”排水管理体制的建议
发布时间:2020-07-31 23:22信息来源:昆明市人民政府参事室

□ 市政府参事 王国亮

2019年7月20日,昆明主城区普降暴雨局部大暴雨,31个站点降雨量超过100毫 米,共有68个淹积水点,全城拥堵;9月9日,全城多个路段淹积水较深,多条道路断交。进一步完善全市排水管理体制,对于改善市民居住环境、保障城市安全运行、提升城市整体形象具有十分重要的意义。本文着眼于完善昆明市排水管理“一城一头一网”的体制建设,着力探讨昆明市排水管理体制存在的问题以及对策建议,以供参考。 

一、推进“一城一头一网”管理体制情况

推进“一城一头一网”管理体制始于2014年5月,十三届市政府第73次常务会议通过《关于调整昆明市主城区公共排水设施管理运营模式的实施方案》,建立“一城一头一网”管理机制,授予排水公司对昆明市主城区公共排水设施运行维护业务的特许经营权,明确将主城区现有公共排水管网、泵站及相关附属设施按照国有资产管理程序无偿划拨至市滇投公司子公司排水公司。2014年11月26日,市政府授权市滇管局与排水公司签订了《昆明市主城区公共排水设施特许经营权协议》。

经过5年多的长足发展,排水公司负责管养的范围为:主城六区及环湖截污4456.7公里排水管渠,98座排水泵站,17座雨污调蓄池、33座河闸,以及环湖截污260座小型水闸、154座沉砂池、11座雨污控制室等市政公共设施,防汛排涝服务面积达312平方公里。累计完成管渠清淤 4766.5公里,更换检查井盖井圈17078个、雨水篦子篦框11972个;维护维修设备5532台/次;17座调蓄池累计蓄水3501次,蓄水及过流量年均约1930万立方米;泵站抽排水量年均达8.33亿立方米;坚持24小时值班制度,受理并处置完成各类公共排水案件24627件,案件处置率达100%。

但是,由于当时市政府常务会还指出“若有关区(管委会)要留存以上资产,则必须按照市滇投公司制定的相关管理标准及要求负责维护和管理”。所以除五华、盘龙、西山、官渡、高新、度假区的排水设施运维由排水公司管理外,经开区由南方水务负责、呈贡区由呈贡给排水中心负责。当初推进“一城一头一网”希望达到的“一龙治水”管理机制,现仍呈“多龙治水”现状。同时,特许经营权协议界定的范围为“主城区”,晋宁区、阳宗海管理局和高新区马金铺片区、度假区大渔片区虽已纳入城市发展的总体规则,但这几个片区的排水设施运维尚未进入排水公司管理的视线,“多龙治水”分头管理的情况更加趋于复杂。 

二、“一城一头一网”管理体制存在的主要问题

经过多年来的改造建设,我市排水系统总体上保证了城市运行和生产生活需要,在改善市民居住环境、防涝抗灾、滇池保护等方面发挥了很大作用,但由于“一城一头一网”的管理体制还没有完全形成,受“多龙治水”的制约,还存在规划建设分离、多头碎片化管理、管养主体责任不明确、经费保障机制不健全等问题。 

(一)“多龙治水”形成碎片化管理

按照“一城一头一网”管理体制的构想,排水公司作为“一头”对昆明市主城区公共排水设施运行维护实行“一网”管理。但目前我市排水系统多家分属、多头管理,排水专项规划、建设规划分别由规划、住建部门负责编制;工程建设由属地政府负责;运营管理呈“多龙治水”碎片化管理现象,即城市排水管理过程中现行管理体制与城市排水要求存在职能分割、协调不力等问题,也就是排水管理主管部门上下级之间、排水管理部门业务平级之间的管理过于分散,造成排水管理很难形成合力。目前,全市排水管理的行政主管部门是滇管局,排水公司负责主城四区的管理,呈贡区和经开区分别单独负责本行政区域内的排水管理,马金铺片区、大渔片区分区由高新区、度假区负责,晋宁区、阳宗海风景名胜区分别由属地政府(管委会)负责,“一城一头一网”尚未完全形成,呈“一城多头多网”现状。 

(二)排水设施的规划与建设管理分离

排水系统是一个统一的系统,但长期以来,排水设施的规划和建设不是由一个部门统一管理,各部门、各县区各自为战的情况突出。推进“一城一头一网”工作以来,排水公司在规划方面主要参与部分排水规划编制工作以及公共排水设施项目的技术审查工作,在建设方面主要负责老旧设施更新改造或节点改造等项目,验收移交方面主要参与公共排水设施新、改、扩建项目验收工作,并依据《给水排水管道工程施工及验收规范》提出验收意见,经验收合格后接收运行维护。新建排水设施主要依托于片区开发、道路建设等工程由住建部门统筹实施。

(三)管养维护责任主体不明确

由于建管移交分离,有些利用开发商民营资本代建的公共排水设施,大部分产权关系不明晰;市、区两级财政投资建设的公共排设施,大部分产权归属不明晰;市、区两级政府引入社会资本投资建设的公共排水设施,大部分产权关系不明晰,部分设施绑定了债权债务关系。此外,由于区划调整等原因,有超过1000公里的市政公共排水管渠无人管理,产权主体不明。排水公司仅能对已移交的管网进行运维,对未移交管网和私自迁移改动破坏排水系统情况无法事先预警,只能在出现淹积水情况后及时应急处置,往往比较被动。有些设施管养使用权属建设单位,设施养护状况极差,污水外溢和雨季淹涝频频发生。 

(四)运维经费保障机制不健全

经排水公司委托北京建友工程造价咨询有限公司评估,昆明主城区约4068公里的公共排水管渠年度运行维护经费约需1.68亿元;主城区151座城市公共排水泵站年度运行维护经费约需1.08亿元;主城区17座雨污调蓄池年度运行维护经费约需 0. 0775 亿元;主城区其他公共排水设施年度运行维护经费约需0.1763亿元。综上,昆明市主城区城市公共排水设施每年的运行维护经费约需3亿元。而目前,每年市、区两级财政补助资金约0.61亿元,防汛工作补助经费约0.002亿元,主城区公共排水设施运行维护经费保障不足,大部分需由滇投公司筹措解决,融资压力巨大,未建立运行维护经费长效保障机制。 

三、完善“一城一头一网”管理体制的对策与建议

健全的管理体制是实现管理高效的必要条件,放到城市排水管理上同样适用。目前来讲,昆明市的城市排水管理体制还存在一定不足,与城市日益发展建设的目标不符。为了更好地加强城市排水设施管理体制建设,很有必要进一步完善“一城一头一网”管理体制的建设。

(一)推进“一龙治水”管理体制建设

紧紧围绕“一城一头一网”的目标,建立一体化城市排水体系,统一城市排水管理职能, 将“多龙治水”管理体制变为“一龙治水”。以市滇管局作为城市排水管理主管部门,统筹管理城区排水业务。滇投公司和排水公司作为养护单位,负责全市城市排水管网运行维护,参与入网的技术审批及工程验收工作,形成全市供排水管理统一监管、统一考核的良好局面。同时,将全市供排水规划、建设、运行维护、日常管理等纳入排水公司业务范畴,有利于加快形成“一龙治水”局面。 

(二)推进排水设施规划与建设统筹

统一的城市排水管理规划可以让城市排水管理更有效率、排水行业发展更健康持续。排水设施的建设主体在规划设计前,要征求排水公司的意见,并通过排水公司的技术审核。因为城市排水行业属于社会公益类行业,它的发展与其它行业相互影响,所以排水规划要统一规划,合理布局。排水规划设计之初要全面考虑各管线单位职能,涵盖全部地下管线单位功能,避免各管线单位各自为政,导致“马路拉链”现象频频发生。 

(三)完善管理体制和运行机制

要着眼城市建设的总体部署,统筹整合排水运营力量,明确责任主体,理顺管理体制,尽快改变多家分属、多头管理、“多龙治水”的局面。在城市排水管网规划上适度超前,建新改旧相结合;在资金投入上积极探索建立以财政资金引导、企业自筹为主、民间资本参与的多渠道资金筹措模式,确保各项排水工程顺利实施,日常维护资金得到保障;在综合管理上,加快推进“一城一头一网”机制落到实处。

(四)逐步建立经费保障长效机制

目前市排水公司公共排水设施运行维护经费收入来源主要为政府采购、污水处理收费分配、专项补助资金和市滇投公司筹资补助。随着城市的不断扩张,以及老旧管网改造工作的推进,经费压力会越来越大。可根据《昆明市主城区公共排水设施运行维护及监督管理办法》相关规定,按照服务单价与维护量核算年度公共排水设施运行维护经费,公共排水设施运行维护经费由政府采购和社会采购承当,并随维护运行设施量逐年增加,逐步建立运行维护经费长效保障机制。